摘要：随着工业化步伐的不断加快, 因环境污染而引发的群体性事件不断增多,发展形势严峻。引发环境群体性事件的原因有经济学方面的，也有法律制度方面的，涉及到各个市场主体的利益。因此要缓解或解决这一问题需要政府、企业，民众的共同参与。
关键词：经济学；法制；群体性事件
1.概念的界定和问题的提出
群体性事件的界定不统一，不同的学科有不同的概定。法学上的概定是聚众公共实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为[1]。社会学上的界定是由社会原因引起的，有众多人参加的，并且严重破坏正常社会秩序，必须及时采取紧急措施予以处置的重大社会性事件[2]。法学上的“聚众公共实施”完全排除了公共实施之外的群体性事件，定义的特点是强调群体性事件的违法性。社会学上的定义排除了政府原因和经济原因导致的群体性事件，定义的特点是强调对社会秩序的破坏，事件的处理需要采取紧急的措施。经济学上的定义不仅强调群体性事件扰乱社会秩序，对抗党政机关，更应该强调群体性事件的经济诱因及对社会财物的破坏，还要强调群体性事件是一种意愿表达[3]。因此经济学对群体性事件的定义应该是：一定数量的人们，为了向政府表达某种意愿或实现某种目的，采取围攻、静坐、游行、集会等方式对抗党政机关乃至破坏社会公私财物和危及干群人身安全，扰乱社会秩序的事件。
中国自1996年来以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速，2012年中国环境重大事件增长120%。重特大环境事件高发频发，2005年以来，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增长120%，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势[4]。环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞表示，目前我国环境信息公开制度尚不健全，相关法律规范不明确，有关规定过于原则抽象，操作性不强，难以满足公众需求[5]。本文试图从多角度分析环境群体性事件的发生成因, 并提出相关的对策和解决路径, 为环境群体性事件的防范和处置提出新的思路, 希望能为及时有效预防、应对环境群体性事件提供帮助。
2.环境群体性事件的原因分析
2.1经济学原因——产权界定不清
产权界定不清是很多纠纷的导火索，长期得不到解决容易引发群体性事件。比如《中华人民共和国土地管理法》对农村土地所有权的界定如下：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理[6]。上述规定出现了村农民集体、村农业集体经济组织、村民委员会、乡镇农民集体、农业集体经济组织等多种名词。究竟谁是农村集体土地的产权主体?谁该拥有农村集体土地的收益?谁对农村集体土地负责?按照上述规定，农村集体土地的产权主体是农民集体，但农民集体既不是自然人也不是法人，无法行使产权主体的职责，因此必须有代理主体。上述法律规定由“村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。此规定更有问题，村集体经济组织是法人组织，可以代行农村集体土地的所有权，但中国改革开放后，大部分农村的村集体经济组织名存实亡，只能由村民委员会等政治组织代行产权主体，但容易产生纠纷，因为政治组织的官僚是不固定的，由政治程序轮换，轮换的官员在改变前任官员有关集体土地利益分配结构时容易产生纠纷。尤其是有关土地征用补偿款的分配上最容易产生纠纷。农村基层民主因各种原因不理想，农村征用补偿款因土地的集体性质直接补偿到村集体，再由村集体在村民中分配，在分配过程中黑箱操作严重，严重不公，大部分农村纠纷由此产生，如果不及时解决，久而久之容易引发群体性事件。地方政府通过招商引资，所造成的污染，排放物超标等就会引发纠纷，引发环境群体性事件。
英国著名经济学——科斯在给他的学生讲述科斯定理的时候，举过这样一个例子[7]：假定一个工厂周围有5户居民户，工厂的烟囱排放的烟尘因为使居民晒在户外的衣物受到污染而使每户损失75美元，5户居民总共损失375美元。解决此问题的办法有三种：一是在工厂的烟囱上安装一个防尘罩，费用为150美元；二是每户有一台除尘机，除尘机价格为50元，总费用是250美元；第三种是每户居民户有75美元的损失补偿。补偿方是工厂或者是居民户自身。假定5户居民户之间，以及居民户与工厂之间达到某种约定的成本为零，即交易成本为零，在这种情况下：如果法律规定工厂享有排污权（这就是一种产权规定），那么，居民户会选择每户出资30美元去共同购买一个防尘罩安装在工厂的烟囱上，因为相对于每户拿出50元钱买除尘机，或者自认了75美元的损失来说，这是一种最经济的办法。如果法律规定居民户享有清洁权（这也是一种产权规定），那么，工厂也会选择出资150美元购买一个防尘罩安装在工厂的烟囱上，因为相对于出资250美元给每户居民户配备一个除尘机，或者拿出375美元给每户居民户赔偿75美元的损失，购买防尘罩也是最经济的办法。因此，在交易成本为零时，无论法律是规定工厂享有排污权，还是相反的规定即居民户享有清洁权，最后解决烟尘污染衣物导致375美元损失的成本都是最低的，即150美元，这样的解决办法效率最高。最终的结果不可能出现环境的群体性事件。
2.2法律制度方面的原因
公民环境权的正当性源自于环境保护是人类生存与发展的需要，体现了对人的本质的关怀与对可持续发展的追求。作为生态文明建设的主体，人类自身必须将生态文明的内容与要求内在地体现于法律制度之中，包括将公民环境权法律化[8].公民在健康优美的环境中生存和发展的权利，实质上是与生俱来的应然权利。但是，目前我国宪法和环境保护基本法中并没有明确规定公民享有环境权，公民的环境权在一定程度上仅仅是一个理论概念。作为社会公民中的弱势群体，实践中农民的环境权更是被严重忽视。近年来农村环境侵害事件不断发生，充分表明我国农民的环境权处于缺失状态，没有得到有效的保障和维护，这在一定程度上说明我国农民的基本生存权益已经受到严重侵害。
环境法律体系不完善, 环境监管不力。环境法律体系的发展与完善是预防和处理环境群体性事件的保障和重要依据。近几年来, 我国环境法制建设的步伐在加快, 但是仍然存在许多不完善之处。首先, 一些重要的环境领域存在着立法空白, 如有关跨区域环境污染、土壤污染、环境纠纷处理和环境责任追究等方面还没有相关的规定; 第二, 重行政手段、轻民事措施。法律中主要规定一些行政管理制度的措施, 对环境污染主要通过行政处罚和行政复议来解决, 缺少让公民通过民事法律手段来维护自身权益的规范。第三,环境法律配套机制滞后, 不少环境法律的条例、规章、标准、政策迟迟不能出台, 影响了法律的贯彻执行。”违法成本低、执法成本高、守法成本高”的问题使环境污染得不到及时的治理。在环境监管方面, 由于受到地方保护主义的影响, 环保部门的环境执法监督检查往往会受到干预, 造成环保部门对环境违法行为实施行政处罚不能实现, 这在一定程度上纵容了企业的环境违法行为。另外, 环保部门监管能力较弱, 只有限期治理、停产治理的建议权, 没有冻结、查封、扣押、强制划拨等行政强制手段, 而申请法院强制执行往往难以落实。而且环保部门的独立性不够、执法权限低在很大程度上降低了执法人员的积极性和执法的效率,使污染行为得不到及时的纠正和处理, 给环境群体性事件的发生埋下了隐患。
2.3各利益主体方面的原因
2.3.1环境污染损害了民众的生存权益
台湾学者萧新煌教授曾经将环保运动分为两种类型: 污染驱动型与世界观模式, 前者与环境恶化及被害者生存有着密切的关系, 为特定的事件所激发,后者是由对地球的健康和平衡的考虑而触发的。根据萧新煌的分类, 当前发生的许多群体性事件都属于污染驱动型。环境污染侵害的民众多, 民众受侵害的范围广, 有的影响正常的生活, 有的影响到农业生产,有的身体受侵害严重, 而且受侵害的影响往往是长远的, 消除这种影响也是代价高昂和长期的, 甚至是无法挽回的。发生在浙江省东阳市画水镇的“4.10”事件，即是因为当地的污染企业破坏了有着“歌山画水”美誉的生活环境,民众的基本生存环境得不到保障, 于是便有了“还我土地, 我要生存; 还我土地, 我要健康; 还我土地, 我要子孙; 还我土地, 我要吃饭; 还我土地, 我要环境”的强烈呼吁。生存权是最基本的权利。由此可见, 企业造成的环境污染使民众的健康和生存受到重大威胁, 生存状况恶化, 民众为了维护基本的生存权益, 不得不采取行动争取被剥夺的环境权益。
2.3.2地方政府片面追求GDP, 忽视环境保护
纵观近年来全国各地发生的环境群体性事件, 我们可以发现一个共同的现象, 发生严重污染的企业往往都是当地的支柱产业、是地方政府的重要财政来源和经济增长的推动力。而经济增长又是衡量政绩的主要指标, 地方政府为了政绩, 片面追求GDP 增长, 为招商引资不惜过度地付出环境代价。南京大学的学者张玉林在论文《政经一体化开发机制与中国农村的环境冲突》一文中认为, 中国农村因环境污染引发的社会冲突迅速增加, 与独特的政经一体化增长推进机制有着重要的关系, 在以经济增长为主要任期考核指标的压力型行政体制下, GDP 和税收财源的增长成为地方官员的优先选择, 从而导致他们容易采取重增长、轻环保的污染保护主义行为, 并与追求利润的企业家结成利益同盟[9]。当增长而不是环境、而不是分散的民众更直接影响官员的政绩和政治前程, 在面对民众环境保护的诉求时, 地方政府常常会出现立场性的偏差, 优先保护对象是企业, 民众免于环境污染以及因污染受害后获得相应补偿的权利不得不退居其次。政府作为制度化解决群体利益受损的公器性质产生了异化, 沦为某些利益团体的私器, 丧失了作为调节社会矛盾的“仲裁者”角色, 成为虚设的“稻草人”。在这种特定的环境下, 民众只能放弃依靠制度化的渠道来解决问题的方式, 转而采用暴力的自我解救的方式。于是, 具有相同利益、共同诉求的人们便汇集起来,联合采取行动, 形成了群体性事件。
2.3.3企业缺乏社会责任感
众多涉环境群体性事件爆发的背后, 大都有企业大肆追求利润而放弃或忽视企业社会责任的影子。企业过度追求经济利益, 放弃或者忽视其应该承担的企业社会责任也是导致环境纠纷甚至涉环境群体性事件发生的重要原因。企业作为市场的主体, 其核心价值是利润最大化, 围绕其核心价值, 企业在自身的发展过程当中总是千方百计降低成本, 在监管缺位的情况下, 甚至会将治理污染的成本转嫁于社会。一些企业未经环保审批擅自选址建设, 违反相关制度, 治污设施不到位, 甚至有不少企业在生产建设中为了降低成本, 节省开支, 而宁愿放着现成安装调试好的环保设施不用, 直接将废气、废水、废渣等污染物排放出去[10]。例如2005 年东阳事件的事发地浙江东阳, 当时入驻竹溪工业园的13 家企业中, 1 家无照经营, 5 家没有通过环保验收的企业在“试生产”的名义下长期生产, 而7 家通过验收的企业也经常为节省成本直接排污。这必将严重破坏当地生态环境, 损害公众环境权, 引发企业与民众的对立冲突, 增加社会不稳定因素。一旦问题长期得不到解决,便有可能最终酿成涉环境群体性事件, 严重影响社会稳定。
3.解决途径
3.1清理产权界定规则
我国从计划经济向市场经济过渡过程中，有些法律法规界定的产权不清，导致交易过程中利益分割模糊不清，纠纷不断。如我国农村土地集体所有制，集体指代不明，导致集体土地在经济发展过程中产生的收益分割无依据。法规对集体土地只规定政府对集体土地的征用和土地流转。按理承包经营权是成员权，是附在成员身上的，不能流转。有成员资格就有承包经营权，丢失成员资格，承包经营权自动消失。因此法律规定的承包经营权流转事实上是土地使用权的流转。按照法律规定只能在集体成员内进行，但操作中很多流转是在集体成员外进行的，一旦土地的收益流增加，集体成员外的承包者和集体成员之间的纠纷容易爆发，如我国在取消农业税的头几年，承包土地的收益流突然增加，农村的很多地方就爆发了集体成员外的承包者与集体成员的利益纠纷。解决的方法是将小集体成员资格变大集体成员资格，扩大家庭承包经营权受让人的范围。只要产权明确了，正如科斯定理说的，污染的治理就总有一方负责，或者总能得到妥善的解决。
3.2完善环境法体系和司法救济
完善的环境法体系对于加强环境法制建设和环境管理, 减少环境纠纷具有重要的意义。首先,根据当前环境保护的现实制定相关的法律, 完善法规体系, 填补环境法规空白; 其次, 对现有的环境管理法律、法规进行系统清理和整合, 对其中存在着矛盾、重叠、过时部分及时进行修订, 制定配套法规, 增强法律的可操作性, 为民众维权提供法律保障。与环境立法的紧迫性相比, 行政不作为,环境执法软弱更是亟需解决的问题。在很多的环境纠纷中, 地方政府、环保部门的不作为直接导致了环境维权困难, 酿成群体性事件。因此必须强化环境监管, 提高监管能力, 建立长效机制, 确保有污必究、有污必治、治污必清, 从根本上消除引发群体性事件的土壤, 维护公众环境权益。随着环保总局升格为环境保护部, 国家环保部门的地位已经得到明显提升, 权威性和执法力度大大增强, 但环保职能互相交叉、部门权责不一的问题并未解决; 地方环保部门的处境仍十分尴尬, 受地方政府经济增长的驱动, 执法行动仍然受到地方的干扰, 监管能力弱化, “大环保”的理念依然是未来改革的方向。要改革我国环境和生态保护的行政管理体制, 首先应尝试在地方环保部门采用垂直管理的模式, 在人、财、物上与地方政府分离, 争取实现环境监察部门的垂直管理。其次, 要理顺环境执法体制, 解决执法机构之间的职责划分不清的问题, 在涉及大流域、跨省市和地区的生态保护、污染治理上, 要建立联动机制和整体治理的思路, 明确各自的责任, 改变多头管理, 责权不清, “九龙治水”的状况。
赋予相关单位和个人环境公益诉讼权，为了保护环境和自然资源免受污染和破坏，与案件诉讼请求没有法定利害关系的单位和个人，依法对污染、破坏环境与自然资源者，违法或者不履行环境与资源保护法定职责的行政机关提起的诉讼[11]。有权提起环境公益诉讼的组织或个人应包括:检察机关、政府环境管理部门、环保组织以及公民个人。
3.3加强对污染企业的监管，提高环保意识
按照我国现行的环境管理体制, 环保部门是地方政府的一个职能部门, 直接隶属于地方政府, 人、财、物均仰赖于地方。作为隶属于地方政府的环境管理机构, 必然会受到地方政府意志的支配, 在执法时必须征得地方政府的同意, 甚至连关闭一家制造严重污染而又拒不治理的企业都得向地方政府请示, 缺乏执法机关应有的相对独立的法律地位。从而导致地方政府环保部门的监管能力弱化和监管缺位。环保机构可以借鉴央行的大区行设置办法, 建立跨省区的大区环保监管机构, 对各地的环保下属机构从人权、财权上实行垂直管理。这样, 既可以实现对跨省区环保问题的有效监管, 也能使地方环保机构切实地摆脱当地行政主管的干预。
作为市场主体的企业, 利润最大化是其核心价值。围绕这一核心价值, 企业决策时经济理性常常优于环境价值,在生产发展过程当中企业往往不惜以牺牲环境, 损害公众环境生存权为代价来千方百计降低成本以追求最大利润。近些年我国多发的涉环境群体性事件中, 企业缺乏社会责任, 向社会转嫁污染是一个重要原因。如在东阳事件中,面对已经非常严重的污染, 一家公司的环保主管居然说“我们也没有环境污染问题, 而且我们还是东阳市环保先进单位。在“4.10”事件中村民打着反对环境污染的旗号，我们不知道实质原因是什么[12]。” 又如2005 年湖州长兴蓄电池厂污染事件, 在发现有环境污染问题并要求进行整改后, 长兴天能公司的主要下属天力公司的环保设施仍然没有进行配套环境设施建设, 由此导致其周边的环境继续恶化。从中我们可以看到企业环保意识、责任意识的薄弱和欠缺。对此, 一方面企业要加强自律, 将环保意识融入到平时的企业文化中, 树立环保管理理念和可持续发展意识,塑造环保企业形象, 营造良性循环的生态品牌经济。另一方面, 作为环境保护监管者的政府应当切实履行其监管责任, 完善相关制度建设, 严把环境评估审批关, 加大处罚力度, 平衡各方面的权利与义务, 通过利益调整机制使污染企业意识到违规的代价远远高于遵守规则的成本, 引导企业在生产建设中树立环保意识, 增加相关投入, 对社会承担更多的责任, 从根本上堵住涉环境群体性事件发生的源头。
参考文献
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作者： 苏君
